专家解析：生态土地规划问题与解决建议

在过去40年，与经济飞速发展和快速城镇化相伴随的是来自资源、环境、社会的各种压力，导致了乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化等诸多问题。作为行业内公认优秀的土地评估专家，黄绮君认为，在对土地进行规划的过程中，对土地进行综合整治是重要探索，“因此，我们需要关注当地的土地使用规制、以及与土地使用规制相关的集体行动和空间治理，这是目前规划中最核心和最基础的工作。”针对以上提到的三个重要方面，黄绮君也分别指出，可能会存在的实际问题并提出个人见解。

土地使用规制是对土地使用方式及其集约程度的规制，其实质是对土地发展权的管控，“由此，我们应当充分理解，土地使用规制是在设定土地发展权并使之得以实现。”黄绮君解释道。由于我国实行城市土地归国家所有、农村土地归集体所有的土地制度，所以，在土地使用规制方面存在着“城乡二元”的特征。在这一国情下，黄绮君指出，在城市和乡村的土地使用权是否也有发展权是具体问题，“这问题涉及到发展权的配置决定了土地管控方式是项目导向或是地区性权益管控，是个案式的还是通则式的。”而对于土地管控方式，黄绮君认为有两点需要考虑：管控的多维度与弹性、农地内的转用及其管控。“管控的多维度与弹性帮助我们考虑不同类型的管控分区，包括政策分区，和这些分区的叠加管理；农地内的转用及其管控应考虑到农业生产结构调整、轮耕轮牧等所带来的需求不断产生，仅仅依靠‘命令—控制’是不够的。”黄绮君解释道。

对于与土地使用规制相关的集体行动和空间治理，黄绮君提到了两个理念：“人民城市”和“治理型规划”，都是从土地价值规划衍生的思考。“人民城市”确立了土地规划的基本价值观，在自发行动上的基础上形成局部乃至整体的有序运行，“这也是近年来规划师们越发关注的方向，”黄绮君补充道。“治理型”规划则是从现状出发逐步趋近目标的行动过程，黄绮君说道，“我们在做土地评估时需要一张宏伟蓝图，考虑未来的几十年里，什么时候做保护、开发、利用、修复和整治的工作。”  

黄绮君以上海为例：2018年国土资源部发布的《土地整治术语》中提出了“国土综合整治”，明确了土地综合整治的对象和目标，涵盖了农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复三大任务。黄绮君认为，与过去的土地整治相比，土地综合整治以“全域”、“全要素”、“全过程”为核心，更加关注资源环境的可持续发展。她还提到，2020年，上海乡村的土地综合整治为土地规划展现了实际可应用方案，同时也指出可以改进的方面。

“上海乡村土地综合整治中有两项措施值得借鉴：多渠道、市场化探索项目资金平衡机制和全域土地综合整治实施方案，”黄绮君说道。她指出，多渠道、市场化探索项目资金平衡机制聚合各类涉农资金和力量，对于纳入全域土地综合整治试点区域的项目，统筹集合高标准农田建设、农田水利、农村道路、农民相对集中居住、低效建设用地减量化、绿化造林、土地整治工程等各条线涉农资金。其次是优先联动安排试点区域产业项目用地供给， 形成长效造血机制。黄绮君补充道，全域土地综合整治实施方案是确定近期整治的重点对象，深入梳理排摸规划范围内各类近期建设项目的用地需求，系统谋划近期建设项目，编制形成全域土地综合整治试点实施方案，“通过土地综合整治，实现耕地总量净增57公顷，较现状增加9%，建设用地总量净减34.28公顷，满足了“两个5%”的耕地和永久基本农田保护要求。”

同时，黄绮君认为上海市土地综合整治发展至今，内容不断丰富，功能不断拓展，但仍有许多问题需要研究和明确：丰富和完善土地综合整治的路径和模式，以及强化生态优先的价值导向，“上海未来的土地综合整治应强化景观生态的保护，不止着眼于短期的建设用地调整，而应着眼于区域可持续发展，针对郊野单元产业布局调整和自然资源的保护，构建城市绿色生态走廊。”

近年来，生态农村与城市规划成为土地规划行业内的热门话题，而土地资源的多样性和价值可以为生态环境建设助力，但由于目前土地资源规划中出现缺少法律规范保障和土地管理缺少整体性，导致土地的生态破坏性也相对较高。黄绮君指出了对土地资源规划和管理的建议：健全土地规划管理的规划法规和管理工作的监督力度。